Mission relative à Pôle Emploi 
AVANT – PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 1er février 2011, le Sénat a autorisé la création d’une mission commune d’information relative à Pôle emploi.

Né, le 19 décembre 2008, de la fusion de l’agence nationale pour l’emploi (ANPE) et des associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic), qui constituaient le réseau opérationnel de l’assurance chômage, Pôle emploi est un établissement public dont les missions principales sont le placement et l’indemnisation des demandeurs d’emploi et l’aide aux entreprises pour leurs recrutements.

Un peu plus de deux ans après la création officielle de Pôle emploi, la mission d’information> a souhaité procéder à une première évaluation des effets de cette fusion, examiner la qualité des services rendus aux demandeurs d’emploi et aux entreprises et réfléchir à l’articulation entre Pôle emploi et les autres acteurs du service public ainsi qu’à son ancrage territorial.

La mise en place de la mission d’information répondait manifestement à une attente. Les membres de la mission ont reçu de nombreux témoignages ou demandes d’entretien de la part de personnes au chômage ou d’agents de Pôle emploi désireux de faire partager leurs réflexions ou leur expérience vécue. Il n’est pas anodin non plus que le Conseil économique, social et environnemental (CESE) se soit également saisi de ce sujet et ait récemment rendu public un avis1(*). A l’évidence, le moment était venu d’étudier de près l’organisation et le fonctionnement de Pôle emploi. Nos concitoyens attendent beaucoup de cette grande institution de service public, dont l’image de marque est cependant dégradée.

La presse s’est en effet souvent fait l’écho des dysfonctionnements de Pôle emploi. Les journalistes ont rapporté beaucoup de situations kafkaïennes, dont certaines paraîtraient presque cocasses si elles ne concernaient l’avenir et les ressources de personnes privées d’emploi. La mission s’est cependant efforcée de dépasser le stade de l’anecdote et de prendre un peu de recul pour tenter de porter un jugement équilibré sur Pôle emploi. En 1978, Jean Farge avait noté que « l’ANPE constitue le domaine d’élection de l’appréciation lapidaire fondée sur l’anecdote »2(*) et on pourrait en dire autant de Pôle emploi…

Il convient d’abord de rappeler que tout processus de fusion s’accompagne, provisoirement, d’une certaine désorganisation : le déménagement des services, la constitution des équipes mixtes, la mise en place des nouvelles procédures et méthodes de travail ont bouleversé le fonctionnement de l’institution et ne pouvaient manquer de dégrader la qualité de service. D’autant plus que la fusion de l’ANPE et des Assedic a été réalisée dans des délais relativement courts et dans un contexte difficile, marqué par la forte hausse du chômage qui a suivi la crise financière de 2008.

La fusion a aussi été rendue plus complexe par les différences statutaires et culturelles entre les deux structures qui ont été réunies. Habituellement, une fusion concerne soit deux entreprises privées, qui opèrent généralement dans le même secteur d’activité, soit deux administrations. Or, pour créer Pôle emploi, il a fallu réunir des associations loi de 1901 employant des salariés de droit privé – les Assedic – avec un établissement public de l’Etat employant des agents contractuels de droit public – l’ANPE. Dans le même temps, la mission de recouvrement des contributions d’assurance chômage qui était assumée par les Assedic a été transférée aux Urssaf. Enfin, près d’un millier de psychologues d’orientation de l’association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) ont été transférés à Pôle emploi dans le courant de l’année 2010.

Il n’est pas inutile de rappeler que l’idée d’une fusion est ancienne mais que cette option a longtemps été écartée en raison, précisément, des difficultés de mise en oeuvre et des obstacles politiques qu’elle ne manquerait pas de rencontrer. En 1994, un rapport établi par l’inspection générale des affaires sociales (Igas), en application de l’article 79 de la loi quinquennale sur l’emploi de 1993, concluait que la fusion ne constituait pas une solution appropriée et préconisait seulement de confier aux Assedic la tâche d’inscription des demandeurs d’emploi. Dix ans plus tard, Jean Marimbert estimait que « la faisabilité d’une telle opération est encore plus douteuse »3(*), en mettant en avant les différences statutaires des personnels, leur attachement à leurs institutions respectives et l’opposition des partenaires sociaux.

La décision de procéder à la fusion a été prise par le Président de la République et répondait à une de ses promesses de campagne. Elle restera sans nul doute comme l’une des réformes de structure majeures du quinquennat, au même titre que l’autonomie des universités. Il aura fallu à la fois de la détermination et du pragmatisme pour la faire aboutir.

La fusion a été acceptée parce que les partenaires sociaux ont été associés à la réflexion et participent désormais à la gouvernance du nouvel opérateur. Comme on le verra, il existe cependant, en ce domaine, une marge de progression, afin d’assurer un dialogue plus équilibré entre l’Etat et les organisations patronales et syndicales gestionnaires de l’assurance chômage.

Aujourd’hui, alors que la plupart des opérations nécessaires à la réalisation effective de la fusion sont achevées, il est possible de discerner les changements positifs que la fusion a permis d’introduire. Sans encore avoir atteint son rythme de croisière, Pôle emploi peut se concentrer à nouveau sur l’amélioration de la qualité de service et est engagé dans une dynamique de progrès. Mais l’institution reste confrontée à un chômage de masse qui ne permet pas d’apporter à chaque demandeur d’emploi le service personnalisé> qu’il est en droit d’attendre.

La convention pluriannuelle signée entre l’Etat, l’Unedic et Pôle emploi, le 2 avril 2009, fixait comme objectif pour 2011 un ratio de soixante demandeurs d’emploi suivis par conseiller, en donnant la priorité au suivi des publics les plus éloignés de l’emploi. L’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi n’a pas permis d’atteindre cet objectif. Le portefeuille moyen d’un conseiller compte aujourd’hui entre cent et cent dix demandeurs d’emploi, avec de fortes variations régionales. Ce nombre est beaucoup plus élevé dans des régions particulièrement touchées par la crise, comme le Nord-Pas-de-Calais ou la Franche-Comté.

Toutefois, les demandeurs d’emploi les plus autonomes> n’ont pas forcément besoin d’un suivi aussi intensif que les chômeurs de longue durée ou que ceux dont la qualification est devenue obsolète. Un des enjeux actuels pour Pôle emploi est donc de différencier davantage les parcours des demandeurs d’emploi, en fonction de leur distance à l’emploi, de manière à concentrer les moyens dont il dispose, qui ne sont pas extensibles à l’infini, sur les publics qui en ont le plus besoin.

La mission n’a toutefois pas éludé la question des moyens devant être attribués à Pôle emploi. Le débat a d’ailleurs été relancé avec la publication récente d’un rapport de l’inspection générale des finances (IGF), qui montre que le service public de l’emploi français> est bien moins doté en personnel, à périmètre comparable, que celui de l’Allemagne, notamment. En la matière, chacun doit naturellement faire preuve d’esprit de responsabilité car la situation de nos finances publiques impose une très grande rigueur. Il n’en reste pas moins qu’une approche strictement comptable n’est pas nécessairement la plus pertinente en ce qui concerne le service public de l’emploi : en effet, si des moyens supplémentaires sont alloués à l’accompagnement ou à la formation des demandeurs d’emploi et qu’ils se traduisent par une diminution du temps moyen passé au chômage, la collectivité réalisera des économies sur l’indemnisation ou sur le versement de minima sociaux. Par ailleurs, le retour à l’emploi d’un plus grand nombre d’actifs est un facteur de développement de nos entreprises et donc de croissance économique.

La création de Pôle emploi> a contribué à simplifier la « mosaïque » du service public de l’emploi, pour reprendre une expression figurant dans le rapport précité de Jean Marimbert. Le service public de l’emploi reste néanmoins complexe et polycentrique, ce qui pose la question de la place qui doit être dévolue à Pôle emploi dans cet ensemble et celle des coopérations qu’il doit nouer avec ses partenaires.

Pôle emploi doit coopérer avec le réseau des missions locales pour l’emploi des jeunes, avec le réseau Cap emploi>, qui s’occupe de travailleurs handicapés, avec les maisons de l’emploi, qui concourent à la coordination du service public de l’emploi et jouent un rôle en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans les territoires, avec les plans locaux pour l’insertion et l’emploi ainsi qu’avec les collectivités territoriales, qui, depuis la loi de cohésion sociale de 2005>, concourent au service public de l’emploi. Les communes et leurs groupements ont des responsabilités en matière économique et sociale, les conseils généraux sont chargés du suivi des titulaires du RSA, les conseils régionaux sont compétents dans le domaine de la formation professionnelle, ce qui fait d’eux des partenaires incontournables de Pôle emploi.

Il n’est pas inutile de rappeler qu’une coordination efficace entre tous les acteurs est plus particulièrement nécessaire pour les personnes les plus éloignées de l’emploi. Ce sont elles, en effet, qui sont le plus susceptibles d’avoir besoin d’un partenariat étroit entre Pôle emploi et les services sociaux du département, d’une formation cofinancée par le conseil régional, d’un contrat aidé pour un accueil par une structure d’insertion par l’activité économique, etc. La mission est convaincue qu’un parcours adapté, plus ou moins long et complexe selon les situations, peut permettre à chacun de retrouver le monde du travail.

Si l’Etat conserve une responsabilité éminente dans le domaine de la politique de l’emploi, la mission> considère que les collectivités territoriales doivent être fortement associées au service public de l’emploi. Les élus locaux ont une connaissance de leur territoire et une légitimité démocratique qui fait d’eux des partenaires incontournables de Pôle emploi. Mais des simplifications pourraient être apportées dans le paysage institutionnel local afin de faciliter la coordination des acteurs.

*

Entre le début du mois de mars et la fin du mois de juin 2011, la mission d’information a procédé à vingt-six auditions qui lui ont permis d’entendre quatre-vingt-deux personnes.

Elle a souhaité rencontrer d’abord ceux qui font vivre Pôle emploi au quotidien, avant de recevoir les partenaires sociaux puis les représentants des partenaires de Pôle emploi.

La mission a complété son programme d’auditions par cinq déplacements sur le terrain :

  • le premier, le 12 avril 2011, à Chessy et à Noisy-le-Grand, à l’est de Paris, lui a permis d’observer, notamment, la méthode de recrutement par simulation (MRS) et de visiter la plate-forme téléphonique « 39 49 » de la région Île-de-France ;
  • le deuxième, le 26 avril 2011, à Trappes et à Poissy, dans l’ouest parisien, lui a donné l’occasion de visiter une agence située en zone urbaine sensible et de découvrir l’accompagnement renforcé apporté aux titulaires de la convention de reclassement personnalisé (CRP) et du contrat de transition professionnelle (CTP) ;
  • le troisième, le 17 mai 2011, à Villeneuve-d’Ascq et à Arras, dans la région Nord-Pas-de-Calais, a été consacré à une expérimentation d’accompagnement renforcé des jeunes demandeurs d’emploi puis à trois tables rondes avec les partenaires de Pôle emploi dans les territoires ;
  • le quatrième, le 1er juin 2011, a conduit le président de la mission, Claude Jeannerot, à Dunkerque, à l’invitation du maire de la ville, Michel Delebarre, qui souhaitait présenter à la mission les modalités de coopération, dans son agglomération, entre Pôle emploi et les autres composantes du service public de l’emploi local ;
  • le cinquième, le 7 juin 2011, s’est déroulé à Tarbes, dans le département des Hautes-Pyrénées, et avait pour thèmes principaux l’orientation des demandeurs d’emploi et l’entretien d’inscription et de diagnostic (EID).

Un compte rendu de ces déplacements et le procès-verbal des auditions sont publiés dans le tome II de ce rapport.

En complément, le président et le rapporteur ont reçu à Paris plusieurs agents de Pôle emploi qui ont souhaité apporter leur témoignage individuel. D’autres membres de la mission ont visité, dans leurs départements respectifs, des agences de Pôle emploi afin d’enrichir encore leur information.

Le président de la mission d’information a été invité, le 5 mai 2011, à prendre la parole devant la convention organisée par la direction régionale de Pôle emploi en Franche-Comté. L’ensemble des agents de Pôle emploi dans la région étaient invités à participer à cette matinée d’échanges et de débats, qui a permis de recueillir des témoignages de première main sur l’activité quotidienne de Pôle emploi>. Enfin, le 9 juin 2011, sur son initiative, il a rencontré les directeurs régionaux de Pôle emploi, qui se réunissent en général une fois par mois au siège de l’institution à Paris, pour échanger avec eux sur les premières orientations dégagées par la mission.

La mission remercie toutes celles et ceux qui ont accepté de donner un peu de leur temps pour l’aider à mieux comprendre le fonctionnement de Pôle emploi. Elle remercie, en particulier, les agents de Pôle emploi avec lesquels les membres de la mission ont eu, à plusieurs reprises, l’occasion de dialoguer, ainsi que les demandeurs d’emploi qui ont accepté, à Tarbes, qu’un membre de la mission assiste à leur entretien avec un conseiller.

Elle regrette de n’avoir pas pu échanger de façon suffisamment approfondie avec toutes celles et ceux qui lui ont écrit pour lui faire partager leur expérience ou leurs réflexions. Ils peuvent être assurés que le président et le rapporteur ont accordé la plus grande attention à leurs messages, dont ils ont, dans toute la mesure du possible, essayé de tenir compte dans ce rapport.

I. UNE PREMIÈRE ÉVALUATION ENCOURAGEANTE DES EFFETS DE LA FUSION ENTRE L’ANPE ET LES ASSEDIC

Pour des raisons historiques, l’indemnisation et le placement des demandeurs d’emploi> ont été effectués en France, pendant des décennies, par deux institutions différentes.

En 1958, les partenaires sociaux ont décidé de créer un régime obligatoire d’assurance chômage, géré paritairement, financé par des cotisations des salariés et des employeurs. Pour gérer ce régime, ils ont créé une association, l’Union pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unedic), dirigée par un conseil d’administration composé pour moitié de représentants des organisations patronales et pour moitié de représentants des organisations syndicales. Localement, les associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic) étaient chargées de verser les prestations aux demandeurs d’emploi et de prélever les cotisations.

En 1967, une ordonnance a créé un nouvel établissement public administratif, l’Agence nationale pour l’emploi, qui avait pour missions essentielles le recueil et le traitement des offres d’emploi, l’accueil des demandeurs d’emploi et le placement.

Jusqu’en 2008, les demandeurs d’emploi> ont donc eu affaire à ces deux institutions, l’une compétente pour leur indemnisation, l’autre pour les accompagner dans leurs démarches de retour vers l’emploi. Cette situation, qui n’avait que peu d’équivalents en Europe, n’était pas de nature à faciliter les démarches des demandeurs d’emploi.

La fusion de l’ANPE et des Assedic pour constituer un opérateur unique, Pôle emploi, est rarement critiquée dans son principe mais plus souvent dans ses modalités de mise en oeuvre. Il est vrai que la fusion a été réalisée dans des délais courts et dans un contexte de forte augmentation de la charge de travail des agents, du fait de la hausse du chômage qui a résulté de la crise économique.

A. UNE FUSION RÉALISÉE RAPIDEMENT MALGRÉ UNE HAUSSE BRUTALE DU CHÔMAGE
1. Le rapprochement de l’ANPE et de l’assurance chômage avant la fusion

La fusion a été précédée par une longue période de coopération entre l’ANPE et l’assurance chômage. En dépit des progrès réalisés, cette coopération a cependant fini par montrer ses limites.

Dès 1982, l’assurance chômage et l’ANPE se sont ainsi dotées d’un système de gestion informatisée de la liste des demandeurs d’emploi, dit « Gide ». En 1996, elles ont conclu une convention confiant aux Assedic la tâche de l’inscription administrative des demandeurs d’emploi, afin de simplifier les procédures et d’accélérer le traitement des dossiers d’indemnisation.

A partir de 2001, dans le cadre du plan d’aide au retour à l’emploi (Pare), le partenariat entre les deux organismes a franchi une nouvelle étape : une convention tripartite Etat-ANPE-Unedic et une convention bipartite ANPE-Unedic ont fixé les modalités de mise en oeuvre du projet d’action personnalisé pour un nouveau départ (Pap-ND) qui était proposé aux demandeurs d’emploi.

La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, voulue par le ministre de l’emploi de l’époque, Jean-Louis Borloo>, a rendu obligatoire la conclusion d’une convention pluriannuelle tripartite entre l’Etat, l’ANPE et l’Unedic. Cette convention avait vocation à préciser les modalités de coordination des actions menées par les différents partenaires et à organiser la transmission d’informations entre organismes.

Cette coordination au niveau national était complétée, localement, par la création des maisons de l’emploi, qui avaient vocation à rassembler l’Etat, l’ANPE, l’Assedic et les collectivités territoriales, ainsi que d’autres acteurs du service public de l’emploi en fonction des configurations retenues dans chaque territoire. Les maisons de l’emploi devaient permettre aux demandeurs d’emploi de trouver de multiples services rassemblés en un même lieu4(*) : évaluation de compétences, orientation professionnelle, actions de formation, placement… Elles procédaient aussi d’une logique de mutualisation des moyens et de recherche de synergies, les différents organismes participant devant mettre en commun leurs compétences et un certain nombre de personnels. L’objectif était de constituer, à terme, un réseau de trois cents maisons de l’emploi, soit une maison pour trois agences ANPE.

En application de la loi de cohésion sociale, l’Etat, l’ANPE et l’Unedic ont conclu, le 5 mai 2006, une convention pluriannuelle pour définir les modalités de coordination des actions de leurs services. Cette convention s’articulait autour de trois axes principaux :

  • améliorer la cohérence entre les offres de services des différents partenaires, afin d’offrir aux demandeurs d’emploi des parcours diversifiés dépendant de leur distance à l’emploi> ;
  • mettre en place des « guichets uniques », afin de faciliter les démarches des demandeurs d’emploi> ;
  • doter l’ANPE et l’Unedic d’un système informatique commun, géré par un groupement d’intérêt économique (GIE).

Ces initiatives multiples, bien qu’elles aient permis un rapprochement utile entre l’ANPE et l’assurance chômage, ont fini par se révéler insuffisantes. En 2008, lors du débat sur le projet de loi qui a organisé la fusion de l’ANPE et des Assedic, Christine Lagarde, alors ministre de l’emploi, a donné un certain nombre d’illustrations des limites du rapprochement opérationnel qui avait été engagé :

« Les réalisations concrètes en matière d’unicité de réseaux peinent à se construire et à se déployer. Pour ne prendre que cet exemple, les véritables guichets uniques, c’est-à-dire des sites entièrement communs, se comptent sur les doigts des deux mains : pas plus de dix sont réellement constitués en site unique où toutes les prestations sont disponibles.

« Quant au système d’information commun, le GIE informatique qui en constitue le support n’a commencé à fonctionner que l’été dernier. Heureusement que nous l’avons : il permettra, dans le cadre de la fusion, de faire avancer les dossiers plus rapidement. Mais sa mise en place fut laborieuse, malgré toutes les bonnes volontés.

« Cela ne permet pas de traiter l’ensemble des problèmes : l’enrichissement de l’offre de service vers les entreprises et les demandeurs d’emploi, la rationalisation des moyens mis en oeuvre, et surtout la dualité du marché du placement entre, d’une part, les chômeurs indemnisés et, d’autre part, les chômeurs non indemnisés. Ce que nous souhaitons, c’est parvenir au placement de tous ceux qui sont à la recherche d’un emploi, qu’ils soient indemnisés ou qu’ils ne le soient pas. »5(*)

Si les efforts de rapprochement entrepris ont certainement préparé les esprits à la fusion et habitué les agents de l’ANPE et des Assedic à travailler ensemble, il n’en reste pas moins que la fusion a constitué un bouleversement considérable, dont les conséquences se font encore sentir aujourd’hui.

* 1 Cf. l’avis « Pôle emploi et la réforme du service public de l’emploi : bilan et recommandations », fait par Daniel Jamme, rapporteur, examiné en séance plénière les 14 et 15 juin 2011.

* 2 Cette citation figure dans le rapport sur l’Agence nationale pour l’emploi que Jean Farge, alors sous-gouverneur du Crédit foncier de France>, avait rédigé à la demande des ministres chargés du travail et de l’économie.

* 3 Cf. le rapport de Jean Marimbert sur le rapprochement des services de l’emploi, remis au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité en janvier 2004, p. 150.

* 4 Comme on le verra plus loin dans ce rapport, la création de Pôle emploi> a conduit à redéfinir le rôle des maisons de l’emploi.

* 5 Cf. le compte rendu des débats au Sénat de la séance du 9 janvier 2008.

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